Auditoria do TCU detalha falhas na fiscalização do contrato da Malha Oeste

 

O extenso processo técnico que trata da relicitação multibilionária da Malha Oeste – estratégica para Bauru – traz auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU) finalizada em 2021 apontando descumprimento de regras da concessão da Malha Oeste e, ainda, falhas no acompanhamento e fiscalização pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). O CONTRAPONTO revelou o início do processo de relicitação na semana passada.

No processo aberto para a devolução à União da malha de 1.973 km para novo leilão (aberto no mês passado) está, inclusive, recurso da ANTT rejeitado pelo TCU. A relicitação está estimada em R$ 18 bilhões para ações de recuperação da malha e obras de infra, desde Mato Grosso, passando por Bauru, até a Capital.

O relatório de auditoria operacional foi realizado pela SeinfraPortoFerrovia e tratou da atuação da Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) na concessão da Ferrovia Malha Oeste, nos seus aspectos “referentes a operação, manutenção, investimentos, gestão de capacidade e de atendimento às demandas identificáveis na área de abrangência da linha férrea.”
Em suma, o relatório concluiu que a ANTT “não tem conseguido atuar de forma satisfatória no sentido de assegurar a prestação de serviço adequado na Malha Oeste, de estimular o atendimento às demandas identificáveis na área de abrangência da Ferrovia, tampouco de garantir a conservação e a manutenção adequadas dos bens arrendados”.

OS ERROS

A decisão lista as irregularidades:

– A ausência de sistemática da ANTT para avaliar a adequação da prestação dos serviços de transporte executados pelas concessionárias.
– A falta de efetividade das ações da ANTT sobre a manutenção das condições operacionais dos bens arrendados na concessão.
– A falta de ações eficazes da ANTT no sentido de estimular a concessionária e atender as demandas existentes e não atendidas em sua área de influência.

– A ausência de estudos de demanda da malha para subsidiar os processos de pactuação de metas, que dispunham somente dos estudos produzidos pelas próprias concessionárias; da limitação das garantias dos usuários dependentes; da burocracia dos processos de reclamação junto à ANTT e da atitude reativa da Agência, que aguarda a provocação dos usuários para formalizar um processo e iniciar uma apuração.

Em decorrência desta última constatação, a equipe de auditoria propôs recomendar à ANTT a promoção de estudos de demanda regionalizados, levando em consideração as áreas de interseção entre ferrovias cujas cargas podem ser disputadas, com mecanismos de atualizações periódicas, a fim de conhecer a real demanda presente e a demanda futura das malhas reguladas.

DETALHES DO CASO

Se você quiser detalhes da decisão do TCU, leia a seguir:

ENTIDADE
Agência Nacional de Transportes Terrestres.

REPRESENTANTE DO MINISTÉRIO PÚBLICO

UNIDADE TÉCNICA
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPor).

ASSUNTO
Auditoria operacional para avaliar a gestão da ANTT sobre o funcionamento da Concessão da Malha Oeste nos seus aspectos referentes à operação, manutenção, investimentos, gestão de capacidade e de atendimento às demandas identificáveis na sua área de abrangência.

A Auditoria Operacional sobre a atuação da Agência Nacional de Transportes Terrestres sobre a concessão da Malha Oeste, nos seus aspectos referentes a operação, manutenção, investimentos, gestão de capacidade e de atendimento às demandas identificáveis na área de abrangência da linha férrea.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno e art. 4º da Resolução TCU 315/2020, que:

9.1.1. previamente à definição do planejamento para as Malhas Oeste e Sul após o término das concessões atuais, e no prazo máximo de 120 dias, realize estudo acerca dos impactos da concentração do controle das ferrovias na área de abrangência sobreposta entre as duas ferrovias e entre a Malha Paulista, de forma a maximizar a exploração de todas as malhas, considerando aspectos como o fomento a competição e o resguardo do interesse dos usuários, em atenção ao art. 24, incisos II, III e IV da Lei 10.233/2001;

9.1.2. no prazo de 60 dias, avalie o estabelecimento, nos normativos que regem o setor ferroviário, de comprovação de que todas as concessões controladas por empresas do mesmo grupo econômico estejam adimplentes e com desempenho satisfatório, como requisito obrigatório para a postulação de novas autorizações por parte da Agência (prorrogação de contratos, extensão de linhas, abertura de novos ramais, etc) , em atenção ao art. 24, inciso XVIII da Lei 10.233/2001;

9.2. recomendar à Agência Nacional de Transportes Terrestres, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno e art. 11 da Resolução TCU 315/2020, que:

9.2.1. reveja os normativos referentes à comunicação de acidentes ferroviários, de modo a considerar que a omissão deliberada de comunicação de um único acidente grave acarrete a imediata reprovação da meta de segurança do período, além das demais sanções cabíveis, e prevendo também que o atingimento da meta não seja chancelado e divulgado enquanto houver discussão pendente sobre eventual ausência de comunicação de acidente, de modo que o resultado sobre a segurança somente seja considerado satisfatório se não houver dúvida quanto à transparência e lisura na sua apuração, em atenção aos arts. 24, inciso VIII e 25, inciso IV da Lei 10.233/2001;

9.2.2. implemente sistemática de avaliação e monitoramento com definição de indicadores e metas para acompanhar a adequabilidade do serviço prestado no transporte ferroviário de cargas, levando em consideração as dimensões do serviço prestado previstas no art. 6º, §1º, da Lei 8.987/1995 e os resultados já obtidos nas Tomadas de Subsídios ANTT 4/2017 e 13/2018 que trataram do assunto;

9.2.3. promova estudos de demanda regionalizados, levando em consideração as áreas de interseção entre ferrovias cujas cargas podem ser disputadas, com mecanismos de atualizações periódicas, a fim de conhecer a real demanda presente e a demanda futura das malhas reguladas, conforme atribuição prevista no art. 24, inciso I, da Lei 10.233/2001;

9.2.4. aprimore a comunicação com os usuários de forma a propiciar a harmonização dos objetivos das concessionárias, dos usuários e demais envolvidos no transporte ferroviário de cargas, mitigando a desigualdade existente na relação entre esses atores, com vistas a cumprir seu objetivo institucional estabelecido no art. 20, inciso II, alínea “b”, da Lei 10.233/2001;

9.2.5. implemente ferramentas para tratar os dados relativos às fiscalizações técnicas e aos processos sancionadores que possam fornecer informações gerenciais com vistas a aprimorar a sua atuação;
9.3. recomendar ao Ministério da Infraestrutura que, em conjunto com a Casa Civil da Presidência da República, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno e art. 11 da Resolução TCU 315/2020, que analisem a conveniência e a oportunidade de elaboração de proposta de alteração legislativa visando a criação de entidade reguladora do subsistema ferroviário federal apartada da entidade reguladora do subsistema rodoviário, com o aproveitamento do corpo técnico que já se dedica atualmente a esse mister.
9.4. orientar à unidade técnica que autue processo específico para monitoramento das deliberações; e

9.5. dar ciência do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam à Agência Nacional de Transportes Terrestres, ao Ministério da Infraestrutura e à Casa Civil da Presidência da República.

QUÓRUM
13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), Bruno Dantas e Jorge Oliveira.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.

HISTÓRICO

Nesta segunda, 03 de abril, representantes comunitários protocolaram pedido de informação sobre o processo à Câmara, Prefeitura e MP Federal.

 

1. A Malha Oeste, antiga Ferrovia Noroeste do Brasil, foi a primeira ferrovia a ser concedida à iniciativa privada no processo de desestatização da Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA) em 1996. Atualmente com 1.973 km e bitola métrica, a Malha Oeste corta os estados de São Paulo e Mato Grosso do Sul, configurando-se como a principal alternativa ferroviária para o atendimento das cargas produzidas neste último estado, pelo qual passa, em pequeno trecho, a Malha Norte. Além disso, tem potencial estratégico, pois a Malha Oeste permite a ligação com países da América do Sul por meio de portos fluviais e ferrovias.

2. Esta Auditoria Operacional teve por objetivo avaliar a gestão da ANTT sobre o funcionamento da Concessão da Malha Oeste. A partir deste objetivo geral, definiu-se como objetivo específico verificar se os mecanismos utilizados pela ANTT, agência reguladora dos serviços de transportes terrestres, para acompanhar, monitorar, fiscalizar e provocar melhorias e correções na execução dos contratos de concessão são suficientes e efetivos para garantir a adequada prestação dos serviços de transporte ferroviário na Malha Oeste.

3. Considerando o objetivo definido para o trabalho, definiu-se como escopo da fiscalização a atuação da ANTT na gestão do contrato de concessão da Malha Oeste em três aspectos principais, traduzidos nas seguintes questões de auditoria:

a) De que forma a ANTT atua para assegurar a prestação de serviço adequado pela concessionária da Malha Oeste?

b) De que forma a ANTT atua para estimular o atendimento às demandas identificáveis na área de abrangência da Malha Oeste?

c) De que forma a ANTT vem atuando para garantir a manutenção das condições operacionais dos bens arrendados?

HISTÓRICO
17. O processo de desestatização da malha ferroviária federal iniciou-se com a edição do Decreto 473/1992, por meio do qual a RFFSA foi incluída no Plano Nacional de Desestatização (PND) .

18. Para viabilizar a licitação para a privatização, a rede ferroviária federal foi dividida em seis lotes, de acordo com critérios geográficos, originando as seguintes malhas: Oeste, Centro-Leste, Sudeste, Tereza Cristina, Sul e Nordeste.

19. A Malha Oeste, antiga Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, foi a primeira ferrovia a ser concedida à iniciativa privada nesse processo de desestatização, cujo leilão público ocorreu em 5/3/1996. A concessão foi efetivada pelo Decreto Presidencial de 26/6/1996 em favor da empresa Ferrovia Novoeste S.A., que iniciou a operação dos serviços públicos de transporte ferroviário de cargas em 1º/7/1996.

20. O Contrato da concessão foi celebrado no valor de R$ 3.118.000,00 a ser pago em uma entrada de R$ 409.000,00 na liquidação financeira do leilão e 112 parcelas de R$ 100.500,00. Simultaneamente foi celebrado o Contrato 37/1996, entre a RFFSA e a Ferrovia Novoeste, para arrendamento dos bens vinculados ao objeto da concessão. O ajuste previa o pagamento de 112 parcelas no valor de R$ 1.909.500,00 cada.

21. Em 2001, portanto na primeira década da vigência do contrato de concessão, foi criada, por meio da Lei 10.233/2001, a ANTT, que se tornou a entidade responsável pela regulação de rodovias e ferrovias no Brasil, conforme o art. 20, incisos I e II, da citada Lei.

22. No início da concessão, a Malha Oeste possuía uma extensão de 1.625,4 km, constituída de uma linha tronco Bauru/SP a Corumbá/MS, com 1.311,4 km, e de três ramais: o ramal de Ponta-Porã, ligando Indubrasil a Ponta-Porã, com 304,0 km; o ramal de Ladário, ligando Corumbá a Ladário, com 5,7 km; e o ramal de Porto Esperança, ligando Agente Inocêncio a Porto Esperança, com 4,3 km, todos localizados no estado do Mato Grosso do Sul (conforme o Anexo I do contrato de concessão, peça 12, p. 21) .

23. Em 28/6/2005, a Resolução ANTT 1.010 aprovou a incorporação à Malha Oeste do trecho de bitola métrica compreendido entre Mairinque/SP e Bauru/SP, com extensão de 320,7 km, que pertencia à malha da então Ferrovias Bandeirantes S.A. (Ferroban) . Atualmente a Ferrovia apresenta 1.973 km de extensão.

24. Por meio da Deliberação ANTT 258/2008, foi aprovada a alteração do Estatuto Social da empresa Novoeste S.A. que passou a ser denominada América Latina Logística Malha Oeste S.A. Já em 2015, a concessão da Ferrovia passou para a empresa Rumo Malha Oeste S.A., controlada pela Rumo S.A., empresa resultante da fusão da Rumo Logística Operadora Multimodal S.A., braço de logística do Grupo Cosan, com a América Latina Logística S.A. (ALL) .

25. A Ferrovia Malha Oeste apresenta conexões com a Rumo Malha Sul (em Iperó/SP e Rubião Junior/SP) e a Rumo Malha Paulista (em Bauru/SP e Mairinque/SP) , com destino até o Porto de Santos, além da Empresa Ferroviária Oriental, na Bolívia, na divisa com Corumbá/MS. Há pontos de interconexão com os terminais hidroviários de Porto Esperança/MS e Ladário/MS.

26. O processo de desestatização da RFFSA ocorreu num momento de baixa participação do modal ferroviário no país. Buscou-se, então, dada a situação fiscal à época vigente, aumento dos investimentos e ampliação da participação desse modal na matriz de transporte do país.

27. O contrato previa metas de produção e de segurança, além de obrigações das partes, dentre elas, a de a concessionária zelar pela integridade dos bens arrendados, vinculados à concessão, mantendo-os em perfeitas condições de funcionamento e conservação.

28. Segundo consta no edital de licitação da concessão publicado no DOU de 30/11/1995 (peça 11, p. 5) , de 1990 a 1994, os principais grupos de mercadorias transportadas pela Malha Oeste foram grãos, soja e farelo de soja, cimento, minério de ferro e minérios diversos, produtos siderúrgicos e derivados de petróleo e álcool. Nesse período, a produção variou entre 1,709 e 1,919 bilhão de TKU (toneladas por quilômetro útil) . O instrumento convocatório registra também que, entre 1986 e 1988, a produção esteve no nível de 2,1 bilhões de TKU. O Gráfico 1 abaixo apresenta a evolução da produção realizada pela concessionária da Malha Oeste em comparação com a da RFFSA.

29. No início da concessão, o transporte de combustível representava 50% da receita estimada da ferrovia e 41% do volume transportado. Entretanto, cerca de um mês após o início das operações pela concessionária, mediante o Despacho 99/1996, do Departamento Nacional de Combustíveis do extinto Ministério das Minas e Energia, extinguiu-se a preferência do modal ferroviário para transporte de óleo diesel, ofertando ressarcimento parcial do frete igualmente para o modal rodoviário. Note-se que desde o início da concessão, a Ferrovia não atendia a todas as exigências para transportar cargas perigosas.

30. A desregulamentação do transporte de combustíveis levou a Concessionária a pedir reequilíbrio contratual e entrar com processo judicial para seu reconhecimento, o qual se encontra aberto, com decisão de 1ª instância favorável à empresa (processo judicial 001809512.2000.4.02.5101) .

31. Em seu pedido de devolução da Malha protocolado junto à ANTT, a Concessionária apresenta como uma das justificativas o desequilíbrio econômico-financeiro decorrente da perda da preferência do transporte ferroviário para combustíveis que teria acontecido logo no início da operação .

32. Muito embora a expectativa, no início da concessão, fosse de um crescimento gradativo da produção da Malha Oeste, verifica-se, a partir do gráfico anterior, que essa perspectiva não se cumpriu. Nos primeiros seis anos de concessão, a produção da Ferrovia permaneceu praticamente no mesmo patamar de 1,5 bilhão de TKU. Nos anos seguintes, houve uma queda na produção seguida por um período de recuperação que chegou a atingir quase 2 bilhões de TKU em 2010 e 2011. A partir da segunda metade do prazo de vigência do contrato de concessão, a Ferrovia foi reduzindo o volume e a variedade de produtos transportados.

33. Atualmente, as cargas transportadas pela Malha Oeste são minério (Corumbá/Porto Esperança e Mina de Urucum/ Ladário) , celulose (Três Lagoas/Santos) e aço (Bauru/Corumbá) . A capacidade por eixo é de 18 toneladas e a velocidade média de 12km/h.

34. A Concessionária da Malha Oeste não conseguiu cumprir as metas de produção pactuadas na maior parte dos anos de concessão. Com efeito, sequer as metas definidas para os primeiros anos de concessão foram atingidas ao longo da execução contratual. Isso indica que um dos objetivos pretendidos com a concessão ferroviária de aumento da produção e da participação do modal ferroviário na região não se concretizou.

35. Nesse contexto, após descumprimentos legais e contratuais por parte da Concessionária, a ANTT instaurou, em dia 21 de janeiro de 2020, um processo administrativo ordinário para verificação da inadimplência da Concessionária, que pode levar à declaração de caducidade da concessão.

<span;>37. De acordo com o art. 38 da Lei de Concessões (Lei 8.987/1995) :

<span;>Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder concedente, a declaração de caducidade da concessão ou a aplicação das sanções contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art. 27, e as normas convencionadas entre as partes.